Nas últimas décadas, muitos países desenvolveram projetos de infra-estrutura com a participação de investidores privados, para complementar a carência de recursos públicos, contar com a maior eficiência empresarial e destinar mais capitais para a área social. A partir dos anos 70, a Inglaterra foi pioneira e realizou o maior programa mundial de privatização, Parcerias Público-Privadas e concessões. Entre 1990 e 2003, contratou 617 projetos Private Finance Initative (PFI, uma espécie de PPP) no valor de 57 bilhões de libras (US$ 111 bilhões), dos quais 67% para transportes, além da saúde, educação, defesa e segurança, entre outros.

Na última década, segundo estudo recente do Banco Mundial, os países em desenvolvimento (PVDs) também atraíram capitais privados para infra-estrutura, com investimentos em 2.500 projetos de 132 PVDs, no montante de US$ 754 bilhões, incluindo desestatizações, concessões e novos projetos. A análise revelou: 1) os investimentos em infra-estrutura com participação privada cresceram rapidamente de 1990 a 1997, quando começaram a cair; 2) o número de países/projetos demandantes aumentou, paralelamente à queda da oferta de recursos (em 2001, quase todos os PVDs promoviam a participação privada); 3) o Leste Asiático, com 58 projetos, ultrapassou a América Latina em 2002 (28); só na China foram implantados 48 empreendimentos; 4) o Brasil liderou os investimentos com participação privada na região com, respectivamente, 50% e 43% do total, em 1997 e 2001.

Carlos de Faro Passos Consultor da OCDE/Unido, do Banco Mundial e professor da FGV-SP

Nos anos 90, o governo brasileiro desenvolveu um programa de privatizações e concessões que trouxe benefícios consideráveis para o crescimento, modernização, melhoria da qualidade de vida e desenvolvimento tecnológico de setores como telecomunicações, energia, siderurgia, petroquímica, mineração, rodovias, ferrovias e portos. A partir das eleições de 2002, houve um recuo nos programas de atração da iniciativa privada para investimentos em infra-estrutura, com interrupção da privatização, cancelamento das licitações para concessão de rodovias federais e enfraquecimento das agências reguladoras. Não vieram os investimentos que se pretendia atrair pelas PPPs.

No início do segundo mandato, o presidente Lula pretende acelerar o crescimento econômico, via PAC, em discussão no Congresso, propondo investimentos de R$ 503,9 bilhões até 2010, dos quais R$ 216,9 bilhões de origem privada.

A aprovação do PAC não significa que os projetos serão implantados, se faltar coordenação e equipes capazes de dirigir empreendimentos complexos. Há, além disso, outros fatores a considerar, como a existência de: 1) bons projetos, que assegurem retornos financeiros adequados aos riscos assumidos pelo setor privado; 2) ambiente institucional e regulatório que transmita confiança ao investidor doméstico e internacional; e 3) fundos compatíveis com o longo prazo dos investimentos, a custo aceitável.

A existência de bons projetos dependerá da capacidade oficial de elaborar planos de negócios e engenharia financeira complexa. Se as receitas não forem suficientes para propiciar taxa adequada de retorno durante a vida útil do investimento, caberá ao poder público aportar recursos complementares autorizados pela legislação das PPPs, partilhando os riscos com o setor privado. Neste caso, é recomendável autorizar a cobrança de tarifas não subsidiadas e compatíveis com a qualidade do serviço prestado. No caso das concessões rodoviárias, o modelo paulista permitiu a cobrança de pedágios de acordo com o mercado, demandando ao futuro concessionário – quando possível – o pagamento de capital (“ônus”) pelo direito de concessão.

Mas o modelo geralmente proposto pelo governo federal (pelo qual a licitação é vencida por quem oferecer o menor pedágio) impede a utilização do “ônus” para a manutenção/construção de estradas vicinais que não possam ser pedagiadas. Em Portugal, uma experiência com concessionárias a ser evitada é a do shadow toll - também conhecido como pedágio "virtual" – com as tarifas pagas pelo governo. O modelo onerou o orçamento público. As antigas rodovias modernizadas – ou novas, recém-construídas – passaram a atrair número significativo de usuários, que antes utilizavam outros meios de transporte (ônibus, ferrovias, etc.). Quem paga a “conta” e assume o risco de tráfego é o governo. Em fins de 2004, o governo decidiu terminar com o sistema deficitário das shadow toll roads, admitindo que errou “ao transmitir à população a idéia de que as lindas estradas deveriam continuar sempre gratuitas”.

No Estado de São Paulo, alguns projetos rodoviários deverão atrair o interesse privado, como a continuidade das concessões das rodovias Airton Senna, Carvalho Pinto, Dom Pedro; a construção e pedagiamento de duas pistas adicionais na Marginal do Tietê (uma de cada lado do rio); e a construção e concessão/PPP do Rodoanel Mário Covas.

O ambiente institucional deve prever legislação adequada, regras estáveis, agências reguladoras independentes e confiáveis, respeito aos contratos e outras medidas governamentais que propiciem credibilidade e confiança aos investidores. É essencial a total transparência deste serviço público. Com exceção das concessionárias de rodovias cotadas no Novo Mercado da Bovespa, é difícil obter informações financeiras (balanços, demonstrativos de resultados, planos de investimentos) e contratuais acordadas com o setor público - seja diretamente das concessionárias, das agências controladoras ou das associações de classe. Um maior disclosure dos projetos e das empresas parceiras atrairia mais investidores institucionais e outros interessados em comprar títulos no mercado de capitais (ações, debêntures, etc.).

Há oferta potencial de recursos financeiros de longo prazo para projetos brasileiros. A liquidez internacional dos mercados financeiros e de capitais, além da redução do risco Brasil, permite captar recursos externos a custos mais baixos e prazos mais longos, embora ainda não compatíveis com a longa maturação dos projetos (superiores a 20 anos). Apesar desta limitação, estão disponíveis empréstimos dos bancos multilaterais (Banco Mundial, BID, etc.), do BNDES, dos investidores institucionais (externos ou nacionais, como os fundos de pensão que necessitam investir a longo prazo com taxas de retorno que compensem a queda dos juros internos). Há também os bancos especialistas em project finance na área de infra-estrutura, além dos mercados de capitais (Bovespa e outros) para concessões ou PPPs.