No decorrer dos anos 1990, à medida que setores de infra-estrutura, como telecomunicações, eletricidade e transportes, foram sendo total ou parcialmente desestatizados ou concedidos à exploração da iniciativa privada, o sistema de agências reguladoras foi sendo constituído. Neste processo, figurinos mais ou menos semelhantes foram se espraiando para outros segmentos, não necessariamente ligados à privatização, como gestão de águas, saúde e petróleo. A motivação básica para a construção do modelo de agências autônomas residia na necessidade de criar um ambiente propício para atrair o capital privado. De sorte que, com um arranjo institucional que garantisse a previsibilidade e a estabilidade das regras do jogo, o empresário sentir-se-ia incentivado a aportar mais recursos próprios nestes setores.

Luiz Guilherme Schymura Diretor do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre/FGV).

Todavia, embora estivesse sintonizado com as melhores práticas dos países avançados, o processo deslanchou antes mesmo que o tema tenha propriamente chegado ao cerne do debate público, ainda que os debates ocorridos nos principais canais de comunicação e no Congresso Nacional tenham sido intensos. Por conseguinte, as aparições do assunto nos noticiários estiveram associadas a episódios de interesse público mais imediato: crise do setor aéreo e “apagão” energético, para citar dois exemplos. Por causa disso, muitas vezes volta à baila o argumento de que o modelo de agências reguladoras não vem funcionando a contento e que, por isso, seria melhor que o Poder Executivo, através de ministérios setoriais, retomasse a frente no processo de regulação. Seria esta a saída?

Antes de responder à indagação é necessário tecer alguns comentários. No Brasil, muitos setores de infra-estrutura ainda carecem de investimentos e está bastante claro que o setor público não será capaz de cumprir esta tarefa sem a participação do setor privado. Deste modo, mesmo que se materialize o aumento da participação do setor público nos investimentos em infra-estrutura, o setor privado ainda terá papel preponderante neste processo. Sendo assim, o papel da regulação ainda se mostra indispensável.

Em todo o mundo, os setores de infra-estrutura são caracterizados por pesados investimentos com um retorno baixo, mas razoavelmente previsível. A regulação, por isso, deve ser feita por órgãos que sejam imunes a pressões políticas imediatistas. É importante deixar claro que não se trata de defender o interesse dos investidores em contraposição aos direitos dos consumidores. A experiência, tanto brasileira quanto internacional, tem mostrado que, em última análise, o consumidor é quem acaba pagando a conta, seja pela falta de infra-estrutura ou pela má qualidade do serviço prestado.

Com base nestas considerações, as agências reguladoras parecem estar mais aptas a desempenhar o papel regulador. Todavia, dois aspectos são fundamentais para que as agências possam cumprir o papel delas esperado. Em primeiro lugar, é fundamental que o conselho diretor da autarquia, a principal instância de decisão, seja composto por membros cujos mandatos são não coincidentes. Este desenho institucional faz com que cada novo dirigente inicie suas atividades em um ambiente decisório consolidado, no qual as suas contribuições originais terão de integrar-se gradativamente à cultura dominante, sendo de certa forma testadas e adaptadas antes de agregar-se à arquitetura institucional.

Desse modo, um novo governo implementará sua nova filosofia regulatória de forma gradativa, no lapso de tempo necessário para que a estabilidade e a previsibilidade das condições de investimento não sejam comprometidas. O mesmo não pode ser dito, obviamente, de uma agência em que todos os membros do conselho, ou a maioria deles, são trocados de uma hora para outra, ensejando guinadas radicais no padrão decisório.

Um segundo ponto, mais sensível, é o de que a cúpula das agências reguladoras deva ser um lugar para técnicos, e não para políticos. Esta restrição nada tem a ver com a honorabilidade dos escolhidos. Aliás, não há nada que sugira que a probabilidade de um político incorrer em faltas éticas seja diferente daquela de um técnico. A questão, na verdade, tem muito mais a ver com o perfil profissional dos conselheiros. Políticos, por definição, são representantes eleitos por determinados grupos, a cujos interesses são naturalmente mais sensíveis. Tipicamente, no âmbito da vida parlamentar, o político se destaca pela capacidade de influenciar decisões discricionárias favoráveis à sua base eleitoral.

O perfil ideal de um profissional de agência reguladora é quase diametralmente oposto. Sabedor de que o seu mandato não deriva do voto popular, a mais forte fonte de legitimidade em uma democracia, ele deve evitar ao máximo o arbítrio, e basear suas intervenções nos textos das leis e normas, no consenso, nas convenções e na avaliação técnica. Desprovido de uma base política, ele estará mais propenso a defender os direitos difusos que não coalescem na representação parlamentar, e também a arbitrar entre diferentes grupos de pressão.

Por fim, a nomeação de um político para qualquer cargo obedece ao jogo de apoios e alianças que caracteriza esta atividade, e que tem uma natureza sabidamente volátil. Um presidente ou ministro não poderá substituir um político nomeado para uma agência reguladora, e detentor de mandato, caso o mesmo deixe de figurar na sua base de apoio, ou passe para a oposição. Mas a tensão provocada pela presença de um conselheiro politicamente indesejável pode prejudicar o funcionamento da agência.

Para finalizar, um último ponto merece atenção. As agências reguladoras no Brasil estão completando dez anos de existência. Durante este período, muitos embates foram travados entre ministérios e agências na disputa pela prerrogativa de decidir. Claramente, os custos relativos a esta indefinição têm se mostrado elevados, principalmente quando as duas instituições indicam que suas decisões sobre o tema em questão apontam para sentidos opostos. Por isso, é importante que haja um arcabouço legal que apresente de forma clara e transparente as atribuições que caberão a cada uma das agências e ao governo.

Em suma, se realmente desejamos que haja aportes significativos de recursos em infra-estrutura, devemos nos posicionar favoravelmente à consolidação do modelo de agências reguladoras autônomas. Neste contexto, o apoio efetivo do governo federal à ação destas autarquias é fundamental.