Pedro Oliva Marcilio de Sousa Diretor da Comissão de Valores Mobiliários

Em recente encontro na Bovespa, com o presidente Raymundo Magliano Filho, em meio a uma conversa sobre o Instituto Norberto Bobbio, foi discutido se a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), ao estabelecer normas, aplicá-las e impor sanções pelo seu descumprimento não teria sua atuação condicionada pela cumulação dessas três funções.

Esse é um questionamento muito interessante, que demandaria um estudo multidisciplinar aprofundado. Neste artigo, pretendo me ater a apenas uma das questões que deveriam ser abordadas em um tal estudo. Falo dos incentivos que a concentração de poderes nas mãos da CVM poderiam gerar para que ela e, principalmente, seu colegiado, exorbitassem em suas funções.

Para responder a essa questão, é preciso ter em mente que a CVM, além de regular o mercado de valores mobiliários, impõe sanções pelo descumprimento de suas regras e das leis cuja guarda lhe é atribuída (Lei das Sociedades Anônimas – Lei 6.404/76, Lei do Mercado de Valores Mobiliários – Lei 6.385/76 e da Lei de Combate a Lavagem de Dinheiro – Lei 9.613/98).

Um dos raciocínios mais comuns sobre essa possibilidade de abuso dos poderes é a comparação dos órgãos reguladores com a tripartição de poderes. Não é incomum ouvir que impor regras e julgar eventuais descumprimentos a elas seriam funções incompatíveis de serem exercidas, simultaneamente, pelas mesmas pessoas, e que tenderiam a levar ao arbítrio. Essa mesma crítica também se repete nos países que adotam estruturas regulatórias do sistema financeiro análogas à brasileira (ver Goodhart, Charles A. E., Philipp Hartmann, David T. Lewellyn, Liliana Rojas-Suarez e Steven Weisbroad. Financial Regulation: Why, How, and Where Now? London: Routledge, 1998). No caso da CVM, bem como dos demais órgãos reguladores no Brasil, essa analogia não parece ser a mais correta.

A primeira grande dificuldade para sua validação é que a atuação normativa da CVM é limitada pelas regras estabelecidas pelo Congresso Nacional e eventuais normas expedidas pelo presidente da República, dentro de sua competência regulamentar. Já o Congresso Nacional, goza de ampla liberdade para inovar o ordenamento jurídico nacional, por meio de leis e emendas constitucionais. Sua liberdade para definir o conteúdo das normas, obedecidas as regras do processo legislativo, estaria restrita, apenas, pelas cláusulas pétreas estabelecidas na Constituição Federal.

Além disso, caso a CVM ultrapasse sua competência normativa, o Congresso Nacional pode sustar os atos normativos exorbitantes (art 49, V da Constituição Federal). O Poder Judiciário também pode impedir a aplicação das normas expedidas pela CVM, que não estejam em conformidade com o ordenamento jurídico nacional.

Assim, não se pode deixar de reconhecer que a atuação da CVM não só está sujeita aos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico, como também às reações dos demais poderes políticos da República, caso considerem ter sido ultrapassados os limites impostos pela legislação.

A CVM também está sujeita a controles rigorosos quando impõe sanções aos administrados. Em razão da Lei 6.385/76, todas as sanções aplicadas pela CVM estão sujeitas a recurso ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN). As absolvições também são sujeitas ao reexame necessário pelo CRSFN, por força do Decreto 1.935/96, conforme alterado.

O CRSFN é um órgão não vinculado à CVM e desprovido de competência regulamentar. Sua composição é paritária, com representantes de entidades privadas representativas de participantes do mercado e representantes dos diversos órgãos administrativos ligados ao mercado financeiro (Banco Central, CVM, Secretaria de Comércio Exterior e Ministério da Fazenda). Em razão das competências e características do CRSFN, a CVM não é a instância decisória final nos processos sancionatórios. Além disso, todas as decisões da CVM ou do CRSFN, podem vir a ser questionadas judicialmente.

Uma observação adicional deve ser feita, no caso de sanções relacionadas à Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro, das decisões da CVM, recorre-se não ao CRSFN, mas ao ministro da Fazenda.

Existem dois outros importantes freios ao abuso de poder pela CVM. Um primeiro é o fato de, anualmente, um membro de seu colegiado precisar ser substituído por um novo representante, mediante indicação do presidente da República e aprovação pelo Senado. Com isso, em três anos, 60% do colegiado será, necessariamente, renovado.

Muito importante também é o art. 2°, parágrafo único, inciso XIII da Lei 9.784/98, que impede que a CVM dê nova interpretação a dispositivo legal e aplique essa nova interpretação a fatos ocorridos anteriormente a ela. Esse dispositivo é, ao meu ver, o maior representante da proteção às expectativas legítimas dos administrados no direito brasileiro.

Esse arcabouço parece funcionar adequadamente, conformando a atuação diária da CVM. Isso pode ser comprovado pelo alto nível de manutenção, pelo CRSFN e pelo Poder Judiciário, das sanções impostas pela CVM, como pela declaração de conformidade da regulamentação da CVM à lei pelo Poder Judiciário, na maioria dos casos que apreciou essa questão. O Congresso Nacional também não viu, até hoje, necessidade de sustar qualquer regulamentação expedida pela CVM.

Talvez, a maior prova do funcionamento desse sistema de “freios e contrapesos” seja a preocupação do Colegiado, manifestada de forma expressa na fundamentação de suas decisões, em limitar a atuação da CVM aos contornos estabelecidos pela legislação vigente e em não frustrar expectativas legítimas dos administrados.

Como se vê, a atuação normativa e sancionadora da CVM, embora prescinda de autorização específica do Poder Legislativo ou de decisão do Poder Judiciário, está sujeita a limites e revisões, que impedem a concentração exacerbada de poderes em um só órgão e, conseqüentemente, em um grupo limitado de dirigentes. É o acúmulo exacerbado de poderes nas mãos de um grupo de dirigentes que, tradicionalmente, leva ao cometimento de abusos e desrespeito à liberdade e propriedade individual. O sistema brasileiro, no entanto, parece ter produzido um conjunto de poderes, limitações e controles adequado para a atuação da CVM. Cumpre aos seus integrantes zelar pela observância desses poderes, contribuindo para a credibilidade e a legitimidade da atuação do órgão regulador do mercado de valores mobiliários.