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Massa crítica
Avanço na estrutura e padrão decisório pode colaborar para fortalecimento institucional de CRSFN
Pesquisa realizada pela Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas de São Paulo (Direito GV) mostra alinhamento entre as decisões do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), órgão que julga os processos administrativos em instância final, e as da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), responsável pela primeira análise. Apenas 22% dos casos foram reformados, no período de 2004 a 2009. No entanto, um amadurecimento na estrutura burocrática do também chamado Conselhinho e um embasamento das decisões de forma mais elaborada, considerando mais os próprios precedentes, podem oferecer um fortalecimento institucional e dar mais parâmetros aos agentes do mercado.
Por Andréa Háfez
05|09|2011
O papel do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), dentro do contexto de regulação e efetivação das normas do mercado de capitais, é fundamental para dar as devidas sinalizações e mais segurança aos agentes que atuam nesta área. A pesquisa realizada pela Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas (Direito GV), entitulada “Como decide o CRSFN?” e coordenada pela professora Viviane Muller Prado, sistematizou alguns dados e gerou informações que podem viabilizar uma reflexão sobre essa função de enforcement das regras a ser desempenhada pelo Conselhinho, nome como o órgão também é conhecido no mercado.
A partir do estudo de decisões dadas, entre 2004 e 2009, pelo CRSFN, foi possível chegar a algumas constatações para formular novas questões. Entre elas, a professora Viviane Muller Prado destaca a presença dos processos relacionados ao mercado de capitais: eles chegaram no máximo a ocupar, em um ano, 33% das atividades da instituição de segunda instância do sistema financeiro, criada em 1985 pelo Decreto nº 91.152.
Número de decisões do CRSFN originárias do Bacen e da CVM
(por ano – de 2004 a 2008)
Fonte: Relatório de Atividades do CRSFN, Ano-base 2008, Anexo 4 (Pesquisa “Como Decide o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional”)
O grande volume de processos analisados pelo CRSFN é proveniente do Banco Central (BC), que tem uma estrutura bem diferente da CVM, mas que também tem o Conselho como segunda e final instância para análise de seus processos administrativos. No BC, as decisões em primeira instância administrativa são monocráticas (Regimento Interno do BACEN, Portaria nª 43003 – art.12, XVI de 31/01/2008) , já na CVM são colegiadas (art.9º, VI, parágrafo 5º da Lei nº 6.385 de 1976). E, aqui, cabe lembrar a própria estrutura do Conselhinho: que também é colegiado, com igual participação de representantes do setor privado e público (representação paritária) relacionados a diferentes segmentos do mercado financeiro e de capitais, mas diferente da estrutura da CVM, principalmente se for considerado o envolvimento dos participantes nos julgamentos (ver quadro abaixo). “A estrutura da CVM acaba adquirindo um formato que exige um maior comprometimento de seus diretores, o que pode interferir no prazo para a obtenção das decisões e no conhecimento técnico desenvolvido”, afirma a coordenadora da pesquisa.
Análise comparativa entre os cargos de Diretor da CVM e Conselheiro do CRSFN
Fonte: Elaboração própria (Direito GV) a partir do Decreto 1.935/95 e da Lei 6.385/76, considerando posteriores modificações (Pesquisa “Como Decide o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional”)
Daí surgir a dúvida se não seria uma opção a formação de uma Câmara Especializada no Conselhinho para se dedicar às questões referentes ao mercado de capitais. Segundo Viviane Muller Prado, esta seria uma forma de dar a devida importância ao setor – mercado de capitais – além de oferecer uma maior coerência à jurisprudência administrativa, com parâmetros mais claros para o mercado.
“É preciso considerar, inclusive, que há uma sinalização de redução de processos provenientes da CVM, até em decorrência do aumento no número de Termos de Compromisso que encerram as discussões na própria autarquia, sem ser necessário levá-las ao Conselhinho”, afirma. “No entanto, os casos que vão a julgamento na CVM e que podem seguir para nova análise no CRSFN são cada vez mais complexos, o que justificaria uma possível especialização”, complementa a coordenadora da pesquisa.
Confirmação ou reforma da decisão da CVM pelo CRSFN
(no período de 2004 a 2009)
Fonte: CRSFN ( dados elaborados na Pesquisa “Como Decide o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional”)
De qualquer forma, dentro da atual estrutura, o que a pesquisa também observou foi que o CRSFN reformou apenas 22% dos julgados dados pela CVM. Em 2009, a confirmação das decisões chegou a 91% e em nenhum dos anos pesquisados foi inferior a 71%. Há um alinhamento entre as decisões de primeira instância e as da instância final nos processos administrativos referentes ao mercado de capitais. Em sua maioria, houve abrandamento das penalidades aplicadas anteriormente. De 35 casos de decisões reformadas analisadas pela pesquisa, somente em nove houve o agravamento da pena.
“O que vale destacar, em relação ao conteúdo das decisões dadas pelo Conselhinho, com o objetivo de refletir sobre o seu aspecto institucional, são as suas fundamentações”, afirma a professora da Direito GV. O que chamou a sua atenção e dos outros pesquisadores que participaram do estudo – Juliana Bonacorsi de Palma, Alexandre Pacheco da Silva e Luís Antônio de Andrade – foi que, na maioria dos casos (ver quadro abaixo), a fundamentação das decisões se dá em norma (60%), fato (69%) ou prova (46%). Pouco aparecem os precedentes (9%) e princípios (8%).
Elementos de fundamentação utilizados pelos Conselheiros do CRSFN
(período de 2004 a 2009)
Fonte: CRSFN (Pesquisa “Como Decide o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional”)
Estes dados, segundo os pesquisadores, sinalizam que seria interessante refletir sobre qual seria o padrão decisório desejado para um órgão que realiza o julgamento final desses processos. “A reforma de decisões dadas pela CVM, feitas pelo CRSFN baseadas em normas, fatos ou provas, oferecem pouco impacto para a formação de uma jurisprudência que dê aos agentes do mercado – tanto administrados como os advogados que atuam na área - as referências necessárias para se posicionarem”, explica Viviane Muller Prado. Afinal, a sinalização dada pelas decisões serve para o mercado entender quais os comportamentos esperados pelos seus agentes. Um padrão é importante.
E isto pode indicar, de acordo com o estudo, que discussões jurídicas e posições jurisprudências anteriores, seja do Conselho seja da CVM, não servem para a reanálise do órgão de segunda instância. O fato de o precedente ter pouco impacto na atividade do CRSFN, sem uma presença significativa de discussões sobre decisões anteriores do próprio Conselho, pode impactar negativamente na previsibilidade da atividade punitiva no mercado.
Segundo a coordenadora da pesquisa, é uma situação diferente do que ocorre hoje na CVM, onde os precedentes servem de parâmetro, e que, inclusive, têm permitido a realização de um maior número de Termos de Compromisso, pois os envolvidos nos processos podem fazer uma análise melhor de suas possibilidades. “Para o CRSFN se tornar uma instituição mais forte, seria interessante que suas decisões fossem mais baseadas em seus precedentes, até para garantir uma maior coerência de sua jurisprudência”.
O que ajudaria também aos seus próprios conselheiros, pois teriam um histórico, uma massa crítica de julgados mais elaborados, para dar respaldo a suas decisões. Ainda mais se for considerada, novamente, a questão da estrutura burocrática do CRSFN, na qual os seus membros têm mandato de apenas 2 anos, com possibilidade de uma recondução ao cargo, não têm dedicação exclusiva, nem são remunerados.
De qualquer maneira, de acordo com as conclusões da pesquisa “Como decide o CRSFN?”, ficou esclarecida a conveniência do Conselho para o sistema de enforcement das regras do mercado de valores mobiliários, pelo fato da instituição servir, sim, de anteparo para as questões não irem ao Poder Judiciário. A proposta agora era amadurecer o seu funcionamento, enquanto estrutura burocrática, e o seu padrão decisório.
