Regulação viabiliza acesso a financiamento privado para o Agronegócio
Por Renato Buranello*
28|01|2011
A atual Constituição Federal (CF) dispõe que o Estado exercerá, na forma da lei, a função de fiscalização, incentivo e planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado. Dessa forma estão dispostos na CF os princípios que regem a atividade econômica nos artigos 170 a 181, a Política Urbana, nos artigos 182 e 183, a Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, nos artigos 184 a 191 e o Sistema Financeiro Nacional no artigo 192.
A ordem constitucional valoriza a soberania nacional, a propriedade privada, a livre concorrência, o trabalho humano, as noções de planejamento estatal e a liberdade de mercado, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente e a livre iniciativa. Quanto à Política Agrícola e Fundiária, a CF dispõe que será planejada e executada com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando-se em conta a proteção ambiental no desenvolvimento sustentável do complexo agroindustrial.
O termo agricultura foi usado, até recentemente, para se referir à produção agropecuária. Contudo, hoje, é utilizado o conceito de agronegócio, visto modernamente como a soma total das operações de produção e distribuição de suprimentos agrícolas, das operações de produção nas unidades agrícolas, do armazenamento, processamento e distribuição destes produtos e itens produzidos a partir deles. A adaptação do termo deu-se, sobretudo, devido à relevância do setor, que é responsável por cerca de 1/3 do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, empregando 38% da mão de obra e sendo responsável por mais de 35% das exportações nacionais. O Brasil destaca-se como 1º produtor mundial de café, celulose, açúcar, álcool e laranja, 2º produtor mundial de carnes e soja conforme determinadas safras anuais, segundo dados do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA).
Se for verdade que se abre agora uma nova dinâmica para o agronegócio mundial, não é menos correto afirmar que o custeio da produção e distribuição de alimentos e bioenergia necessitará de mais e maiores recursos. Isto num cenário em que: 1) não há grande familiaridade nem de financistas, nem de investidores, com as virtudes (e vicissitudes) do setor agropecuário – o que termina por afastá-los dos mercados correspondentes, e 2) não há recursos disponíveis para atividades, economias e nações percebidas como de maior risco 1.
Neste ponto, de certa forma, o ciclo se fecha: sem um entendimento adequado do que seja (e deva ser) o agronegócio – e tudo o que ele encerra – numa era de crescimento populacional exponencial, crise energética e escassez de recursos, aliado a ações governamentais completamente desencontradas, não há de florescer lavoura alguma nesse campo (com o perdão do trocadilho).
É preciso, portanto, construir uma ponte entre os mercados financeiros e de capitais e o agronegócio – e isto em nível mundial, no qual o Brasil, por óbvio, não deve, de forma alguma, se fazer exceção. Em outras palavras, é mais do que chegada a hora de, primeiro, compreender bem o agronegócio de uma vez por todas (especialmente na moldura geopolítica e econômica atual); e, em segundo lugar, fazer chegar a ele os recursos financeiros necessários ao seu funcionamento eficiente e sustentável.
Diante disso, o financiamento do setor via mercados financeiros externos deverá ser revisto dentro de parâmetros de maior participação na produção, infraestrutura e distribuição, no desafio de encontrar o equilíbrio que torne esse sistema mais seguro, preservando ao mesmo tempo os benefícios da expansão do crédito. Parece, então, inevitável alterar as regras de funcionamento e fiscalização dos mercados financeiros, ainda que seja errado simplesmente pensar em mais regulação nesse sentido; é importante rever as atribuições e governança das instituições financeiras nacionais e internacionais, inclusive para ampliar a participação dos países emergentes, dentro da universalização do sistema 2. Mas, antes, precisamos, sim, de um marco que seja mais eficiente, sem desestimular a criatividade e a inovação financeira.
Especificamente, a Lei n. 11.076, de 30 de dezembro de 2004 (Lei 11.076/04), instituiu novos títulos de crédito, próprios ao financiamento privado do agronegócio 3. São eles: Certificado de Depósito Agropecuário (CDA); e Warrant Agropecuário (WA); Certificado de Direitos Creditórios do Agronegócio (CDCA); Letra de Crédito do Agronegócio (LCA); e Certificado de Recebíveis do Agronegócio (CRA) 4. No requisito intrínseco essencial à validade desses títulos, devem estar caracterizadas obrigações representadas por negócios agroindustriais típicos entre os agentes da cadeia agroindustrial.
De forma resumida, podemos apontar que estes são títulos de crédito nominativos, de livre negociação, representativos de promessa de pagamento em dinheiro, vinculados a direitos creditórios originários de negócios realizados por produtores rurais, cooperativas agrícolas e demais agentes da cadeia agroindustrial, nas operações relacionadas com a produção, comercialização, beneficiamento ou industrialização de produtos ou insumos agropecuários ou de máquinas e implementos utilizados na atividade agropecuária, inclusive financiamentos ou empréstimos a essas atividades 5.
Os títulos deverão estar lastreados em direitos creditórios, que podem estar consubstanciados, inclusive, em outros títulos de crédito ou valores mobiliários representativos de negócios jurídicos, desde que relacionados diretamente ao (amplo) conceito legal acima descrito para a cadeia agroindustrial (e, por conseguinte, para o produtor agropecuário) 6.
A utilização do conceito de cadeia de produção como instrumento de formulação e análise de políticas públicas e privadas é fundamentalmente útil para identificar os elos mais fracos de uma cadeia de produção e incentivá-los por meio de uma política adequada: segundo essa visão, o sucesso de uma cadeia de produção agroalimentar é o resultado do desenvolvimento harmonioso de todos os agentes que nela atuam.
Assim, no estabelecimento de políticas de financiamento (como aqui pretendemos sistematizar), uma das tarefas mais importantes é justamente identificar os elos da cadeia complementares às atividades primárias, e estimular seu desenvolvimento por meio de mecanismos de fomento instrumental e de crédito. Uma análise em termos de cadeia de produção agroindustrial permite uma visão global do sistema, que evidencia a importância de melhor articulação entre os agentes econômicos privados e o Poder Público na direção da atividade.
No lado da economia agroindustrial, o crédito é a variável central à produção, comercialização e financiamento dos alimentos, fibras e energia renovável em um contexto de superpopulação. Os novos títulos do agronegócio (CDA/WA, CDCA, LCA e CRA), em pouco mais de cinco anos, já apresentam um volume histórico emitido de aproximadamente R$ 250 bilhões 7. Atualmente, há 1 bilhão de famintos no planeta e a população mundial vai ganhar mais 2,2 bilhões de pessoas nas próximas décadas. A boa notícia é que está ao nosso alcance o equilíbrio da relação entre o aumento da demanda pela produção de alimentos para tanta gente. O mundo está em busca da sustentabilidade e segurança alimentar e nenhum outro país está tão bem posicionado para realizar essa transição como o Brasil.
* Advogado, sócio do escritório Buranello Passos Advogados
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Notas
1 RODRIGUES, Roberto. Mais uma crise. O Estado de São Paulo, São Paulo, 6 dez. 2008. Com efeito, a agroenergia é um assunto que pode mudar a política mundial. Sabe-se que a área dedicada à produção de biocombustíveis no mundo é de aproximadamente 10 milhões de hectares; e que a área para agricultura é de aproximadamente 1,2 bilhão de hectares. Consolida-se, assim, um programa para a área de energia, pois o forte crescimento mundial acarretou crises em muitos lugares do mundo, como na África do Sul, no Cone Sul da América Latina e até mesmo na China. É nos países tropicais que a agroenergia se desenvolverá, inclusive com financiamento dos países ricos, grandes consumidores de biocombustível, bioeletricidade e de outras formas de energia de origem agrícola, o que, sem dúvida, pode modificar o cenário geopolítico global. E em breve, seremos cerca de nove bilhões de pessoas no planeta, o que aumentará ainda mais a demanda por alimentos, fibras e energia. Sem uma nova revolução verde, entraremos numa roda-viva de turbulências, em que a crise financeira, a energética e o aquecimento global estão interligados, se retroalimentam e não possibilitam soluções atomizadas (v. RIFKIN, Jeremy. Somos viciados em petróleo. Entrevista concedida à equipe da Revista Veja, São Paulo, 21 dez. 2008).
2 AMARAL, Sérgio. O G-20 e a governança econômica global. O Estado de S.Paulo, São Paulo, 13 set. 2009, p. A2. Atualmente, o sistema monetário internacional cimenta a ligação das economias dos diferentes países, e a alta mobilidade do capital é um fato da vida econômica do início do século XXI (RAJAN, Raghuram. Revista Veja, São Paulo, n. 2.131, p. 36, 23 set. 2009); os modelos de negócio foram colocados em revisão na era digital, daí a necessidade de um verdadeiro equilíbrio entre regulação, transparência e criação da moeda e do crédito nessa nova ordem mundial da economia monetária e financeira. As recentes alterações no contexto de financiamento da economia global diante dos efeitos da última crise e a atual discussão sobre o modelo regulatório do sistema financeiro internacional, no qual se inserem os instrumentos nacionais de gestão do risco bancário, o crédito e financiamento bancário privado, são partes integrantes desse cenário (cf. Volcker, Paul; Fraga, Armínio (Coords.). Financial reform: a framework for financial stability. Disponível em: <http://www.group30.org/pubs/reformreport.pdf> Acesso em 3 ago. 2010), bem como STIGLITZ, Joseph et al. The Stiglitz report. Reforming the international monetary and financial systems in the wake of the global crisis. Nova York: The New Press, 2010).
3 Para os fins deste trabalho, listamos aqui apenas os títulos que têm liquidação financeira, uma vez que o seu foco principal consiste em analisar os instrumentos “diretos” de concessão de crédito ao setor (v. mais detalhes na próxima nota).
4 O CDA e o WA são títulos emitidos sempre conjuntamente, embora possam ser negociados em separado; o CDA tem liquidação física e dá direito ao produto depositado junto a armazém credenciado. Já o WA tem liquidação financeira, e confere direito de penhor sobre o produto depositado. Não os listamos acima, pois o foco primordial deste trabalho seriam os instrumentos aptos à captação direta e autônoma (exceto pela necessidade de lastros – v. adiante) de recursos para o custeio das várias etapas da cadeia agroindustrial (o CDA/WA é geralmente mais usado como garantia em operações estruturadas de financiamento ao agronegócio, e não como instrumento de captação propriamente dito).
5 V. Lei 11.076/04, art. 23, parágrafo único; art. 24, caput; art. 26, caput; e art. 36, caput.
6 A cadeia agroindustrial “acabaria”, por assim dizer, mediante a intromissão de uma instituição financeira (ou companhia securitizadora) no fomento a um de seus elos anteriores; ou seja, como essas entidades são a interface entre os elos anteriores da cadeia e a poupança popular (cada qual em seu âmbito, seja no mercado financeiro, seja no mercado de capitais), não poderia haver uma nova “titularização” dos ativos por elas emitidos, uma vez que os recursos assim captados não estariam sendo canalizados para o setor agropecuário, e sim para a mera reposição do caixa da segunda emissora – voltaremos a esse ponto adiante.
7 Fonte: Dados consolidados da CETIP e da BBM (BM&FBovespa), até 31.07.2010.
